《广西壮族自治区农业行政处罚自由裁量权适用规定》和《广西壮族自治区农业行政处罚裁量权细化标准》解读
《自治区农业农村厅关于印发广西壮族自治区农业行政处罚自由裁量权适用规定和广西壮族自治区农业行政处罚自由裁量权细化标准的通知》(桂农厅规〔2020〕10号)已于近日印发。根据有关工作要求,现将修订的《广西壮族自治区农业行政处罚自由裁量权适用规定》(以下简称《适用规定》)和《广西壮族自治区农业行政处罚裁量权细化标准》(以下简称《细化标准》)有关情况解读如下:
一、关于《广西壮族自治区农业行政处罚自由裁量权适用规定》
(一)修订背景
之前,我区农业农村系统现行有效的行政处罚自由裁量权适用规定有:《自治区农业厅关于印发<广西壮族自治区农业行政处罚裁量权适用规定>等三个文件的通知》(桂农业规〔2017〕4号)、《广西壮族自治区农业农村厅关于印发<广西壮族自治区畜牧业行政裁量权适用规定><广西壮族自治区草原管理行政裁量权适用规定>的通知》(桂农业规〔2018〕3号)、《广西壮族自治区海洋和渔业厅办公室关于印发<广西壮族自治区海洋和渔业系统行政处罚自由裁量权规定>等文件的通知》(桂海渔办发〔2018〕68号)、《广西壮族自治区农业机械化管理局关于印发广西壮族自治区农机行政处罚自由裁量权适用暂行规定的通知》(桂农机办〔2017〕231号)。前述文件由不同部门制定,规定分散庞杂;再加上政府机构改革职能调整和新制修法律、法规、规章的实施,农业农村系统的行政执法范畴发生了很大的变化,适用前述文件已经不能满足全区农业综合行政执法形势需要。因此亟需对前述四个文件进行梳理,统一农业行政处罚自由裁量权的适用规则。
(二)修订依据
农业农村部制定的《规范农业行政处罚自由裁量权办法》于2019年6月1日正式施行,该办法规定了农业农村主管部门行使行政处罚自由裁量权的一般性规则,也是本次修订我区农业农村系统行政裁量权适用规定的主要参考依据之一。
在对第一部分所提到的四个文件进行初步梳理后,本次修订主要以桂农业规〔2017〕4号公布的《广西壮族自治区农业行政处罚裁量权适用规定》的总则(第一章)、附则(第十三章)为基础,结合畜牧、渔业、农机各业务部门制定的适用规定,修订违反上位法规定的条款,以及只能在某一业务领域适用特定条款,形成《适用规定》,从而让修订后的《适用规定》在农业农村系统内的各细分领域具有普遍适用性,有利于实现全区农业综合行政执法的统一性、规范性。
(三)主要修订情况
修订后的《适用规定》共二十条,明确了行政处罚自由裁量权的概念、原则等一般性规则;明确在广西农业农村系统内的种植、畜牧、渔业、农机各细分业务领域具有普遍适用性;新增法定从轻、减轻处罚或从重处罚等情形,有利于实现全区农业综合行政执法的统一性、规范性和科学性。主要修订条款情况为:
1、《适用规定》第一条:农业农村部新出台了《规范农业行政处罚自由裁量权办法》,对规范各级农业行政执法机关依法行使行政处罚自由裁量权具有重要指导作用。修订后的《适用规定》将《规范农业行政处罚自由裁量权办法》作为制定依据,符合我区规范性文件制定程序之要求,具有合法性。
2、《适用规定》第二条:本条修订了《适用规定》的适用范围,明确了自治区各级农业农村行政主管部门实施行政处罚,均适用本规定,而不再限制或排除适用某一农业执法领域。
3、《适用规定》第九条:由于《适用规定》对种植、畜牧、渔业、农产品质量安全、农机等各部门都有普遍适用性,不同农业执法领域,案涉金额通常往往相差很大,以同一违法货值作为各个领域违法程度的区分标准不具有合理性和可操作性。此外,与《适用规定》配套出台的《细化标准》根据违法情形区分了不同处罚幅度。部分裁量基准范围过大,为便于执法机关依法适当处罚,《细化标准》往往设置了多种处罚标准,由于较轻违法与一般违法、一般违法与严重违法之间的界限往往比较模糊,这些不同的违法情形很难归属到具体违法程度。非要将某一违法情形归类至较轻违法、一般违法或者严重违法,一方面对执法并无实质性帮助,另一方面也可能产生分类不合理导致适用混乱的情形。同时,有些裁量基准范围较小,可适当区分1-2档违法情形即可,也无需严格将其归属至较轻、一般或严重违法。
4、《适用规定》第十条:本条根据农业农村部《规范农业行政处罚自由裁量权办法》第十四条的规定,新增了法定从轻或减轻处罚的情形,有助于执法人员科学执法。
5、《适用规定》第十一条:本条系根据《规范农业行政处罚自由裁量权办法》第十五条的规定进行修订,表述更加严谨,也符合上级规范性文件的规定,避免执法过程中出现理解偏差。
6、《适用规定》第二十条:由于《适用规定》整合了原各业务部门制定的行政处罚自由裁量适用规定,本《适用规定》公布施行后,相应的文件应同时失效。
(一)修订背景
之前,我区农业农村系统现行有效的行政执法自由裁量细化标准有:《自治区农业厅关于印发<广西壮族自治区农业行政处罚裁量权适用规定>等三个文件的通知》(桂农业规〔2017〕4号)、《广西壮族自治区农业农村厅关于印发<广西壮族自治区畜牧业行政裁量权适用规定><广西壮族自治区草原管理行政裁量权适用规定>的通知》(桂农业规〔2018〕3号)、《广西壮族自治区海洋和渔业厅办公室关于印发<广西壮族自治区海洋和渔业系统行政处罚自由裁量权规定>等文件的通知》(桂海渔办发〔2018〕68号)、《广西壮族自治区农业机械化管理局关于印发广西壮族自治区农机行政处罚自由裁量权适用暂行规定的通知》(桂农机办〔2017〕231号)。前述文件由不同部门制定,规定分散庞杂,不利于全区农业综合行政执法活动。
此外,新一轮的政府机构改革对农业农村部门职责进行了较大调整,如草原资源监管职责划归自然资源部门,渔船检验监督管理职责划归交通运输部门,相应的执法权限也划归相关职责的部门承担。新增渔业、渔政渔港、农业机械化等监管职责。
本次修订后《细化标准》,一方面根据农业农村行政主管部门最新机构改革及职能调整情况,整合农业农村系统各业务领域,另一方面以最新的法律法规规章为依据,统一修订和完善了包括种植、畜牧、渔业、农产品质量安全、农机在内的各执法领域的行政处罚自由裁量细化标准,供我区农业综合行政执法参照执行,以切实提高我区农业综合行政执法水平。
(二)修订依据
农业行政执法所依据的法律法规一直处在立、改、废的不断变动中。《中华人民共和国野生植物保护条例》、《植物检疫条例》、《重大动物疫情应急条例》、《农业机械安全监督管理条例》、《广西壮族自治区农作物种子管理条例》、《广西壮族自治区果树种苗管理办法》、《肥料登记管理办法》、《动物诊疗机构管理办法》等多部法律法规规章进行了较大修订,对于行政处罚的具体适用情形、种类、幅度都有较大影响。本次修订的《细化标准》,均以最新生效的法律规定为依据,修订了与现行法律相冲突的行政处罚裁量适用规定,删除了已经取消行政处罚的适用情形,完善了处罚裁量基准和适用依据,进一步规范了我区行政处罚裁量适用标准。
根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,法律、法规、规章有权设定行政处罚。本次修订的《细化标准》依据的法律法规主要包括: 种植业部分:《中华人民共和国种子法》、《农药管理条例》、《中华人民共和国土壤污染防治法》、《中华人民共和国转基因管理条例》等17部法律、法规、规章;畜牧业部分:《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》《饲料和饲料添加剂管理条例》等17部法律、法规、规章; 渔业部分:《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》、《中华人民共和国渔业船员管理办法》等11部法律、法规、规章;《中华人民共和国农产品质量安全法》1部法律;农机部分:《中华人民共和国农业机械化促进法》、《农业机械安全监督管理条例》、《广西壮族自治区农业机械化促进条例》、《广西壮族自治区农业机械安全监督管理条例》等8部法律、法规、规章。
(三)主要修订情况
修订后《细化标准》共5章31节285条。一方面,根据机构改革及职能调整情况,整合本系统各业务领域执法职能,另一方面以最新的法律法规规章为依据,统一修订和完善了包括种植、畜牧、渔业、农机在内的各执法领域涉及50多部法律法规规章的行政处罚自由裁量细化标准。另一方面,统一全区农业行政处罚细化标准的表述方式。原行政处罚自由裁量权细化标准由不同业务部门牵头制定,有采用文字方式表述,有采用列表方式表述。在充分征求厅机关业务处和各市农业农村局的意见后,本次修订统一采用表格方式呈现,更具直观性,有助于提高适用的准确性和执法效率。主要修订内容有:
1、根据新颁布的法律法规增加了行政处罚种类及裁量标准
根据《中华人民共和国土壤污染防治法》、《广西壮族自治区柑橘黄龙病防控规定》和《农作物病虫害防治条例》,增加了由农业农村部门行使的行政处罚种类、幅度。
2、根据现行法律法规修订了行政处罚裁量标准
部分法律法规的修订导致原先应予处罚的情形已取消,或者变更了处罚种类、幅度。本次修订对全部行政处罚进行梳理后,剔除已经取消处罚的情形,修订了已经发生变更的处罚情形。
如《广西壮族自治区农业环境保护条例行政罚款实施办法》已于2019年8月8日废止,原裁量标准所参照该实施办法制定,已不具有合法性,本次修订予以调整,重新制定新的裁量标准。
又如,2018年12月30日农业农村部令第3号发布的《农业机械试验鉴定办法》已经取消对伪造、冒用或使用过期的农业机械推广鉴定证书和标志的行政处罚,因此原行政处罚裁量标准也应予以删除。原《渔业港航监督行政处罚规定》第九条规定船舶进出渔港应当按照有关规定到渔政渔港监督管理机关办理签证,未办理签证的应予以行政处罚。但是根据2019年3月2日新修订的《渔港水域交通安全管理条例》,已经取消对进出港办理签证的要求,因此也不再适用《渔业港航监督行政处罚规定》的相关处罚规定。
再如,《农业机械安全监督管理条例》2019年3月2日经由《国务院关于修改部分行政法规的决定》(国务院令第709号)修订,对于未按照规定从事农业机械维修经营活动的处罚种类、幅度均发生变化,本次修订也相应做了调整。
3、修正依据法律不当的情形
部分法律法规的修订虽然没有导致相关行政处罚发生变动,但行政处罚所依据的法律规定条款发生了变化,这也是本次修订的重点内容。
如种植业部分,原处罚所依据的《中华人民共和国野生植物保护条例》、《广西壮族自治区农作物种子管理条例》、《广西壮族自治区果树种苗管理办法》、《肥料登记管理办法》等;畜牧业部分,原处罚所依据的《重大动物疫情应急条例》、《动物诊疗机构管理办法》等;农机部分,原处罚所依据的《农业机械安全监督管理条例》等,前述法规、规章的具体内容条款均有所调整,原裁量规定所引用的法律条款有误,本次修订予以更正。
原裁量标准还存在引用法律错误、引用条文错误、引用法条不完整或者引用不当(如原渔业裁量标准中将《中华人民共和国渔业港航监督行政处罚规定》错写为《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》等;原畜牧业裁量标准将定性条款与处罚条款混同使用)的情形,本次修订也一并予以更正。
4、增加和完善行政处罚自由裁量适用情形
原裁量标准对行政处罚的情形不够详尽。例如渔业部分,《中华人民共和国海洋环境保护法》第五条明确了渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理,《中华人民共和国水污染防治法》第九条也规定了渔业等部门在其职责范围内对有关水污染防治实施监督管理,并享有相应的行政处罚权。本次修订增加了原裁量规定未作规定、但依法属于农业农村部门职责范围内的行政处罚事项及其裁量基准,对未作出实际裁量的处罚事项进行了具体裁量,进一步完善了我区农业行政处罚裁量的适用规定。
5、修订不够合理的自由裁量基准
部分裁量标准可操作性较差,例如《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十四条规定,“饲料、饲料添加剂经营者有下列行为之一的,由县级人民政府饲料管理部门责令改正,没收违法所得和违法经营的产品,并处2000元以上1万元以下罚款:(一)对饲料、饲料添加剂进行拆包、分装的;(二)不依照本条例规定实行产品购销台账制度的;(三)经营的饲料、饲料添加剂失效、霉变或者超过保质期的。”原裁量规定未对2000元以上1万元以下罚款的自由裁量权限作进一步细化,修订后的裁量规定根据违法情节的轻重程度区分三档处罚幅度,增加了可操作性。此外,部分裁量规定缺乏合理性,分档设置的处罚基准不够合理,本次修订也进行了更正,为我区农业行政处罚裁量权的适用提供更加科学合理的指导。
6、删除食用菌种管理行政处罚裁量标准部分
根据《食用菌菌种管理办法》第三十四条规定,食用菌种管理行政处罚参照《中华人民共和国种子法》有关规定执行,因此在《细化标准》中删除了食用菌种裁量权细化基准部分。
相关文件:《自治区农业农村厅关于印发广西壮族自治区农业行政处罚自由裁量权适用规定和广西壮族自治区农业行政处罚自由裁量权细化标准的通知》(桂农厅规〔2020〕10号)